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    財政支出績效評價研究

    2019-08-21  來源:未知

    財政支出績效評價研究

     

    摘要:隨著近年來國際社會對績效評價的普遍重視,我國財政部門在公共財政支出領域進行了一定程度的實踐探索,但是財政支出績效評價制度體系尚未有效建立,財政支出未得到有效評價,財政資金使用效益有待提高。推行財政支出績效評價對充分發揮財政資金使用效益,為經濟社會發展大局服務具有很強的現實意義和緊迫性。

    關鍵詞:政府財政支出績效評價

     

     

           隨著近年來國際社會對績效評價的普遍重視,我國財政部門在公共財政支出領域進行了一定程度的實踐探索,但是財政支出績效評價制度體系尚未有效建立,財政支出未得到有效評價,財政資金使用效益有待提高。推行財政支出績效評價對充分發揮財政資金使用效益,為經濟社會發展大局服務具有很強的現實意義和緊迫性。

           1.開展財政支出績效評價工作的現實意義

           財政支出績效,是指財政支出活動所取得的實際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系,重點研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。

           財政支出績效評價是指按照財政支出經濟性、效率性和有效性的總體要求,運用科學、規范的績效評價方法,制定統一的評價標準,對財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果進行科學、客觀、公正地衡量比較和綜合評估,使財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程,是對財政支出效益、管理水平、投入風險等方面的綜合評價;是發揮財政調控功能、提高財政資金安排科學性、促進財政支持社會經濟目標實現的重要保證。

           開展財政支出績效評價,對于規范財政支出,依法理財具有重要的現實意義。一是有利于增加公共支出透明度,提高公眾對政府的信任度;二是有利于重點項目建設,對項目的運行及效率情況提供及時、有價值的信息,促進項目管理,增強項目管理者對項目的責任感;三是有利于正確引導和規范財政資金監督與管理,形成有效的財政執法和監督約束,提高財政資金使用效益;四是有利于合理配置資源,通過財政支出績效評價,獲取有效的信息,使政府決策者有效地規避投資風險及短期行為,節約財政資金,緩解供求矛盾,促進資源的有效配置。因此,開展財政支出績效評價,建立財政支出績效評價體系,不僅有其必要性,而且隨著部門預算管理改革、國庫集中支付制度、政府采購制度的建立與完善,財政支出績效評價工作的開展擁有了現實可行的條件。

           2.財政支出績效評價應遵循的基本原則

           財政支出績效評價不同于微觀經濟組織的效益評價。財政支出績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現實的投入和產出,而且還要計算分析間接的、無形的、預期的投入與產出,支出績效既反映為可用貨幣衡量的經濟效益,又反映為大量的無法用貨幣衡量的政治效益和社會效益,財政支出追求的最終目標是社會福利最大化。這表明,財政支出績效評價遠比微觀經濟組織的效益評價復雜。開展財政支出績效評價應遵循以下原則:

           2.1全面性與特殊性相結合原則。財政支出類別多,內容繁瑣,涉及經濟建設、社會發展、國防安全、外交事務、行政司法、科教文衛等眾多領域。支出對象的廣泛性、差異性決定了其績效的表現具有多樣性特征,如經濟效益和社會效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等。要對財政支出進行客觀、公正的評價,就必須對上述因素進行全面衡量,從多種效益的相互結合中得出達到社會福利最大化的綜合績效評價結果。同時,由于不同類別的支出具有特定的功能,所追求的效益也有所側重,因此,評價時,在全面衡量各種效益的基礎上,也要充分考慮不同類別支出所產生的效益的特殊性。

           2.2統一性和差別性相結合原則。從西方國家的實踐經驗看,對財政支出績效的評價可以采取多種方法,常用的有前后對比法、有無對比法、邏輯框架法、成功度法等。但無論何種方法,都有嚴格的標準、指標、程序和分析框架。結合我國的實際情況,建立財政支出績效評價體系必須設計一套統一的原則、制度、標準和程序,以此作為開展評價工作的基本規范,否則,評價結果的準確性將失去衡量的依據,評價的程序和質量也會失去控制。但考慮到財政支出績效表現形式的多樣性,對不同類別財政支出的評價,可以在統一規范的平臺上,充分考慮其差別性,結合各自的功能特性,選擇相應的指標和標準來進行。

           2.3定量和定性相結合原則。定量計算是通過選擇一系列的數量指標,按照統一的計算方法和標準,評定財政支出的效益狀況;定性分析是評價者運用其自身的知識,參照有關標準,對評價對象作出的主觀評判。在實際評價過程中,支出執行的結果有的可以直接用定量化的指標和標準來計算衡量,如經濟效益狀況;有的則不能用定量指標、標準來計算衡量,如公眾的滿意度。單純使用定量或定性的方法進行支出績效評價,勢必會影響評價結果的客觀公正性,如一些對國民經濟和社會發展具有重大推動作用的支出由于投資數額大,時間和運行周期長,績效的發揮具有明顯的滯后性;有的支出項目直接經濟效益不明顯,但外溢效益顯著,如果僅用定量指標和標準來衡量,顯然不能反映支出績效的真實情況。所以,在進行評價時,定量計算和定性分析的有機結合非常重要。

           3.目前開展財政支出績效評價面臨的問題

           3.1保障制度缺乏。目前,《預算法》、《審計法》等法律法規對財政支出均側重于資金投入的管理和監督,而對資金產生的投資效益則缺乏相應的制度約束,使財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

           3.2績效標準難以建立。績效標準是管理部門或評價人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點,績效評價指標體系是衡量被評價單位或項目績效高低的尺度。由于指標體系和評價標準的缺乏,制約了績效評價工作的開展。誠然,建立財政支出績效評價標準絕非易事。與企業追求財富最大化相比,政府組織追求了太多的公共目標(經濟的、政治的、自由的、安全的、環境的、社會的等等),且其中多數目標都很難衡量。也可說,公共支出目標的多樣性和難衡量,是其評價標準難以建立的根本原因。如何從科學角度,突破經濟發展水平、技術手段、認知和主觀決策限制,建立一套科學、系統和完整的績效評價標準,綜合評價財政支出的經濟效益、社會效益、環境效益以及政府績效,是財政資金績效評價的重要目標,也是當前開展績效評價的難點。

           3.3績效預算未能實施。由于我國真正推行績效預算管理還需要一個過程,在項目預算中缺乏科學的前期項目論證,中期記錄也很少,有些還局限于先確定資金、再論證項目的現象;財政管理上合規合法性監督多,績效關注少;部門和單位只管要錢,不講績效的現象仍在一定程度上存在。這些問題不但使違規操作成為可能, 嚴重影響了財政資金的使用績效,也制約了績效評價工作的深入開展。

           3.4支出評價內容不完整。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價,而且包括各種宏觀因素的評價。如投資的社會環境,包括政策環境和自然環境對投資行為的影響,以及投資行為對行業、社會及整個經濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容,使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

           3.5支出評價結果約束乏力。由于財政支出績效評價工作體系不健全,缺乏法律規范,財政支出績效評價結果只是作為各有關部門項目建設檔案保存,或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考,對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任,對項目執行過程中的各環節責任人并沒有任何直接約束,不僅使財政支出績效評價工作流于形式,而且影響了財政支出績效評價工作的權威性,制約著財政支出績效評價工作的深入開展。

           4.開展財政支出績效評價的思考及建議

           4.1劃分評價層次。根據開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同,可以將財政支出績效評價工作分為四類:財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。

           4.1.1財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門,評價對象是財政支出項目的效益。由于財政支出項目是部門(單位)財政支出的重要方面之一,而且項目支出內容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大,因此,對財政支出項目開展績效評價,對合理安排財政經費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。

           4.1.2單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門,評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎,單位作為財政部門預算管理的基層單位,其支出效益直接反映為財政支出的總體效益,因此是財政部門預算管理的重要內容之一。

           4.1.3部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門,評價對象是各個政府部門(使用財政經費的一級預算單位)的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎。

           4.1.4財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監督機構、財政政策研究機構等,評價對象是財政支出的整體效益,是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價對象具有整體性,其范圍可以是整個國家的財政支出,也可以是某一區域內發生的財政支出。根據我國財政管理級次可將財政支出綜合績效評價進一步劃分為國家財政支出效益綜合評價、中央財政支出綜合績效評價、地區(又分為省、市、縣、鄉四級)財政支出綜合績效評價。

           上述評價工作分類具有明顯的層次性,并且共同構成財政支出績效評價體系,上述四類財政支出績效評價工作的關系可以概括為三點:一是目的相同,四類評價工作都以提高財政資金效益為目的;二是層次分明,項目支出績效評價是部門、單位評價工作的一個重要方面,部門財政支出績效評價是單位財政支出績效評價的總和,而綜合績效評價又要以部門財政支出的績效評價為基礎;三是差別顯著,項目支出評價是具體財政支出項目的社會效益和經濟效益的總體評價,部門、單位財政支出績效評價側重于財務管理效率評價,綜合績效評價是一種政策評價。

           4.2建立評價制度。

           4.2.1建立規范統一的財政支出績效評價制度。制定和完善財政支出績效的評價辦法、工作規則、工作程序、評價指標、評價標準、評價結果運用等一系列制度和規程,并將財政支出績效評價制度納入財政管理制度范疇。

           4.2.2要在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。在收繳環節,采取集中收繳方式,提高資金入庫效率;在分配環節,分類細化預算指標,有助于對財政支出進行監督和評價,還可清晰地衡量預算分配環節的成本與效益;在購買環節,實行政府集中采購制度,可以取得規模效益;在支付環節,采取國庫集中支付方式,是提高財政資金績效的有效途徑。因此,財政支出各環節上都存在績效問題,應該研究在財政資金運行各環節都建立財政支出績效評價制度。

           4.2.3要做好財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度建設,從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價。

           4.3完善評價體系。

           4.3.1建立分類體系。在探討建立財政支出績效評價體系之前,首先應當對財政支出內容按照一定的標準和方法進行科學、合理的分類,建立一套科學合理的財政支出績效評價分類體系,作為財政支出績效評價工作開展的起點和基礎。考慮到我國財政支出績效評價工作才剛剛起步,可以按財政支出的功能將單位和項目支出績效評價劃分為經濟建設、教育事業、科學事業、文化事業、社會保障、行政管理、國防、農林水、政府采購等九個大類,并且根據評價工作的具體情況可以在進一步細分的若干小類下開展評價工作。這種分類的好處是,與財政日常管理的習慣相適應,簡便易行,也便于基礎數據的收集。

           4.3.2設置評價指標。根據我國的實際情況,財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合、項目績效監督與宏觀績效監督相結合的原則。我國財政支出績效評價的指標體系設置的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫,這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據財政支出績效評價的層次,在財政支出分類的基礎上,應分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮,各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并且根據指標的性質不同,可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。4.3.3制定評價標準。財政支出績效評價標準是以一定量有效樣本數據為基礎,利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據,用來衡量和評價財政支出的績效水平。根據標準樣本數據能夠具體將評價對象的好壞、優劣、強弱等特征通過量化的方式進行量度。財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準;根據標準的取值基礎不同,分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準;按照時效性可以分為當期標準和歷史標準;按照標準形成的方法可以分為測算標準和經驗標準;按照區域可以劃分為國際標準和國內標準。此外,還可以分為政府標準、社會公眾標準以及民間機構標準等。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度。在我國要全面推行財政支出績效評價工作,除要建立科學、合理、規范的指標體系外,還必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計,研究指標與標準的對應關系,研究不同評價對象的標準選擇,通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據,在條件成熟時要研究建立績效評價標準數據庫。標準并非是固定的和一成不變的,會隨著經濟的發展和客觀環境的變化不斷變化,因此,如何建立和維護更新標準庫也是一項非常重要的工作。為提高有關評價標準的權威性,財政部門及有關部門可以效仿企業績效評價,定量與定性相結合、統一與專門指標相結合、項目績效監督與宏觀績效監督相結合的原則。我國財政支出績效評價的指標體系設置的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫,這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據財政支出績效評價的層次,在財政支出分類的基礎上,應分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮,各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并且根據指標的性質不同,可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。4.3.3制定評價標準。財政支出績效評價標準是以一定量有效樣本數據為基礎,利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據,用來衡量和評價財政支出的績效水平。根據標準樣本數據能夠具體將評價對象的好壞、優劣、強弱等特征通過量化的方式進行量度。財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準;根據標準的取值基礎不同,分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準;按照時效性可以分為當期標準和歷史標準;按照標準形成的方法可以分為測算標準和經驗標準;按照區域可以劃分為國際標準和國內標準。此外,還可以分為政府標準、社會公眾標準以及民間機構標準等。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度。在我國要全面推行財政支出績效評價工作,除要建立科學、合理、規范的指標體系外,還必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計,研究指標與標準的對應關系,研究不同評價對象的標準選擇,通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據,在條件成熟時要研究建立績效評價標準數據庫。標準并非是固定的和一成不變的,會隨著經濟的發展和客觀環境的變化不斷變化,因此,如何建立和維護更新標準庫也是一項非常重要的工作。為提高有關評價標準的權威性,財政部門及有關部門可以效仿企業績效評價,定期發布有關評價標準。一般來講,評價財政支出的經濟效益指標都可以表示為成本效益的比例,收益、成本的具體內容視不同效益指標而異;評價財政支出社會效益指標的標準往往由于支出項目涉及不同的經濟和社會領域而各不相同,為此在財政支出績效評價標準體系的研究中,財政支出所產生的社會效益指標的量化標準就成為一個關鍵環節。由于不同性質的財政支出,在政府活動中所起的作用和目的不同,要衡量和判斷這些支出的績效須對應不同的評價指標,而財政支出績效評價的標準則要根據評價的具體目標、組織實施機構、評價對象來確定。

           4.3.4創新評價方法。良好的財政支出績效評價方法是財政支出績效評價體系重要組成部分,對財政支出績效評價結果的準確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中,比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已經被《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》所采納,應用到實踐中。在市場經濟條件下的公共財政體制框架中,社會效益評價是財政支出績效評價的重點內容,而現有評價方法中,能夠簡便、精準地評價財政支出社會效益,滿足財政支出績效評價工作實際需要的方法還有待于進一步研究。今后要傾向于深入研究公眾評判法等適用于社會效益評價的基本方法,創新財政支出績效評價方法體系。

           4.4編制績效預算。績效預算作為一種公共支出預算模式,是由績、效和預算三個要素構成的。“績”是指財政支出所要達到的目標;“效”是指具體考評完成目標情況和取得的成績;“預算”是指為實現支出目標提供的財政資金數額。績效預算是績效評價的前提與基礎,績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程。在財政支出管理的各個環節中,筆者認為,從績效預算編制入手開始構建財政支出績效評價體系是應用績效評價理念的一個良好切入點。編制績效預算,就是要進行事前控制。財政與主管部門要根據國家有關規定,對基本支出和項目支出都要進行可行性研究,運用成本——效益法,對重大項目的社會效益和經濟效益進行分析審查、組織專家論證、篩選,嚴把入口關。編制績效預算可以起到事前監督的預防作用,解決了其他事中和事后環節監督管理上的不足,能夠從根本上提高資金的績效水平,加強預算制度的約束作用。

           在具體的績效預算編制過程中,要結合預算支出管理實際,在績效預算的各主要環節加強制度約束。如結合部門預算的編制程序,各預算部門首先要進行自我評價,在這個環節需要對各部門明確支出責任,建立獎罰措施和資金追蹤返還制度。各部門要對影響財政支出績效的因素進行定義、識別、衡量和預測,并對要實現的目標進行評價,制定科學、合理的支出計劃,在編制本部門支出預算草案時進行科學的項目評價;在各級財政部門的預算審查環節,要建立嚴格的績效預算審查制度,通過加強對預算支出績效的審核、評價及綜合平衡,對績效差、不合法、不合理、不科學的部門預算支出計劃予以調整;財政部門要建立預算執行過程的績效跟蹤檢查制度,在提出公共預算時要設有與該支出對應的效果指標;在預算執行的中期報告中要對比資金的使用與績效,在決算時要報告最終的資金績效情況,并對各部門的財政支出進行橫向的成本效益分析,找出不同單位或部門項目間成本效益差異的原因,為以后支出決策提供依據。

           4.5建立信息系統。充分利用先進的信息網絡技術,形成一個財政支出績效評價的完備數據庫是切實推進績效評價工作的技術保障。首要任務是克服制度障礙,打破各部門“有些過分的保密制度”,掃除“不必要的人為阻礙”,在不危害國家安全的前提下實現信息公開、共享多個部門協同進行數據收集采集,針對各類支出項目的投入、效益與影響,進行必要的橫向與縱向比較,保證績效評價工作的持續、高效開展。在目前的收支管理體制下,財政部門獲取各個部門全面詳盡的資產狀況、收支狀況以及公共生產服務的基本信息尚有難度,因此亟需加強資產管理與預算管理的有機結合,分不同行業、類型的財政支出項目,將有關的信息或資料作為初始數據源,由點及面并擴展到其他評價項目,逐步擴大評價信息的收集范圍,推動數據采集進入標準化工作階段。制定相關數據采集標準和方法,建立完備的績效管理信息系統、績效考評基礎資料數據庫和項目監測系統,同時強對財政預算支出的分析。此外,還要發動社會力量,開展數據處理軟件的設計與開發,以提高數據處理的效率。

           4.6設立評價機構。財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體,為了改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散,缺乏獨立性和權威性的狀況,使財政支出績效評價工作制度化、規范化和法制化,真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約,應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構,對全國財政支出績效評價工作實施統一管理。同時,在各政府部門設立專門的績效評價機構,按照全國統一的財政支出績效評價體系的有關要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用,必須賦予工作機構及相關人員以必要的職權,如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力。

           4.7評價結果應用。財政支出績效評價結果的應用包括:

           4.7.1對項目支出資金使用單位報送備案的績效自評報告進行核實和抽查。逾期不報送項目資金績效自評報告的,視同項目支出績效目標沒有達到。

           4.7.2對跨年度實施中期評價的項目支出,在提交年度評價報告之前,財政部門不再撥付資金,并可以根據評價報告的結果,對長期項目資金作中期調整,以使項目資金發揮最大的效益。不按規定提交評價報告的,必須向本級政府提出書面申請,經同意后方可撥款。對績效差劣的項目要進行通報,對同類項目下一預算年度不再安排資金。

           4.7.3財政支出績效評價結果用以分析診斷單位內部的管理問題和部門的主要政績水平,還可以判斷財政資金配置的合理性。經報請本級政府同意后,可在一定范圍內公布,實現信息共享,體現和增加公共支出公正性和透明度。財政項目支出績效評價結果將作為下年度安排部門預算的重要依據,對績效良好的項目通報表揚,對下年度的同類項目優先安排,以控制財政風險。組織、人事、審計、監察等有關部門可以把績效評價結果納入各自的管理視角,引入問責制,提高依法行政水平。

           4.7.4重點支出項目經過綜合績效評價,財政部門可根據評價結果向本級政府報告,對后續資金撥付提出處理意見,經政府批準調整支出預算。同時,提請有關部門對重點項目資金進行重點審計和事后審計,加強對重點項目的財政和審計監督。發現項目單位、主管部門有虛報項目、工作量等手段騙取財政資金,或截留、挪用財政資金,或由于管理不善、決策失誤造成財政資金嚴重浪費的行為,除限期追回被騙取、截留、挪用的財政資金外,還要根據《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規的規定予以處理,并建議有關部門追究有關當事人的責任,構成犯罪的,依法移送司法機關。

           5.結束語

           在建設節約型社會的進程中,雖說節約的著力點是不可再生資源與可再生資源,但財政投資也是一個不可忽視的“節約點”。放大這個“節約點”的功能和效應,不僅事關經濟和社會的協調、可持續發展,而且事關黨風廉政建設的深入持久開展,更事關最廣大人民群眾的根本利益。只有從這樣的高度認識建設“績效財政”的極端重要性,才能不斷增加財政投資評審的客觀性、科學性和透明度,用好用足財政投資的每一分錢,獲得“好鋼用在刀刃上”的財政投資超值回報。


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